Phân cấp (decentralization) là một trong những khái niệm có vai trò quan trọng và được nhiều nghiên cứu lý thuyết cũng như thực nghiệm đề cập trong lĩnh vực kinh tế - xã hội. Phân cấp được định nghĩa là quá trình chuyển giao quyền hạn và trách nhiệm từ chính quyền trung ương cho các chính quyền địa phương hay cho khu vực kinh tế tư nhân. Khái niệm phân cấp bao hàm 4 khía cạnh: quản lý hành chính, quản lý tài chính, chính trị và  thị trường. Trong đó, ở khía cạnh quản lý tài chính, phân cấp tài khóa luôn là vấn đề được các nhà kinh tế quan tâm nghiên cứu trong quản lý tài chính công. 

Các nghiên cứu lý thuyết và thực nghiệm mở rộng xoay quanh “phân cấp” cũng đã khẳng định vai trò của phân cấp đối với giảm nghèo ở các quốc gia, đặc biệt là các quốc gia đang phát triển. Xét dưới góc độ lý thuyết, nhiều nghiên cứu đã được thực hiện và đưa ra khá thuyết phục về khung phân tích và cơ chế truyền tải tác động từ phân cấp đến giảm nghèo (Davoodi và Zou, 1998; Davoodi, 1999; Jutting và cộng sự, 2004; Steiner, 2005). Các nghiên cứu lý thuyết này kế thừa, phát triển và dần hình thành khung phân tích khá rõ nét với nhiều kênh tác động bao gồm tác động chính trị và tác động kinh tế. Đặc biệt, khái niệm nghèo đói được nhìn nhận đa chiều từ các khía cạnh bao gồm: không có tiếng nói, tính dễ bị tổn thương và khả năng tiếp cận dịch vụ. Tác động của phân cấp đến giảm nghèo được thể hiện ở khả năng tăng cường cơ hội cải thiện điều kiện sống của người nghèo thông qua việc làm, dịch vụ tài chính, cơ sở hạ tầng và dịch vụ công. Tạo điều kiện trao quyền có nghĩa là thu hút sự tham gia của người dân trong việc ra quyết định, đồng thời tăng cường an ninh liên quan đến việc giảm tính dễ bị tổn thương trước các mối đe dọa như cú sốc kinh tế, thiên tai và bệnh tật. Ngoài ra, một cơ chế khác mà phân quyền có thể ảnh hưởng đến đói nghèo là thông qua ảnh hưởng của nó đối với quản trị. Phi tập trung có thể thúc đẩy quản trị tốt bằng cách cải thiện trách nhiệm giải trình, tăng cường sự tham gia của người dân trong việc ra quyết định và thúc đẩy cạnh tranh giữa các khu vực tài phán. Bằng cách đưa người dân và bên cung cấp hàng hóa công cộng đến gần nhau hơn, các quan chức chính phủ dễ dàng chịu trách nhiệm hơn. Bởi vì quản trị tốt có thể ảnh hưởng đến xóa đói giảm nghèo, phân cấp cũng có thể liên quan đến nghèo đói.

Như vậy, các nghiên cứu về phân cấp đến nghèo đói khá phong phú và tạo thành một hệ thống khung lý thuyết phức tạp nhưng rõ nét và thuyết phục. Tuy nhiên, xét về góc độ kinh tế - tài chính, phân cấp tài khóa đóng vai trò như thế nào trong tác động giảm nghèo lại mới chỉ có các nghiên cứu thực nghiệm mang tính chất khảo sát, khám phá. Do vậy, các kết quả thu được có tính chất khác biệt tùy thuộc vào bối cảnh các quốc gia được tiến hành nghiên cứu. Có nhóm các nghiên cứu thực nghiệm cho thấy không có minh chứng đáng tin cậy về tác động của phân cấp tài khóa đến giảm nghèo, ngược lại một số nghiên cứu thực nghiệm khác lại cho thấy tác động là khá rõ rệt nhưng tác động này có thể thuận chiều hoặc trái chiều, tùy thuộc vào bối cảnh quốc gia.

Đối với Việt Nam, vấn đề phân cấp và thực hiện phân cấp ở Việt Nam đã được quan tâm từ rất sớm. Ngay từ giai đoạn đầu của Đổi mới, vấn đề phân cấp đã được Đảng nhìn nhận một cách nghiêm túc và được đưa vào Nghị quyết của Đại hội Đảng lần thứ VI (1986) với những nội dung cụ thể và kiên quyết thực hiện phân cấp quản lý. Theo thời gian, phân cấp dần được hoàn thiện rõ nét trong các nghị quyết của Chính phủ. Cho đến năm 2004, phân cấp chính thức được thừa nhận trong Nghị quyết 08/2004/NQ-CP. Theo đó, phân cấp tài khóa ngày càng được làm rõ và đưa vào thành một trong những nội dung chính trong hoạt động quản lý tài chính công của Chính phủ Việt Nam cho đến nay. Song song với nhiệm vụ thúc đẩy phân cấp tài khóa, nhiệm vụ giảm nghèo đồng thời cũng là nhiệm vụ hàng đầu của Việt Nam trong lộ trình hướng tới việc thực hiện 17 mục tiêu SDGs. Các chiến lược hiệu quả đúng hướng giúp Việt Nam liên tục gặt hái được những thành tựu trên mặt trận giảm nghèo. Trong khoảng thời gian từ 2016 đến nay, các chỉ số nghèo được Việt Nam đo lường chính thức bằng nghèo đa chiều với nhiều góc độ tiếp cận, thay vì nghèo thu nhập hoặc chi tiêu theo cách đánh giá trước đây. Do vậy, việc phân tách các cách thức tác động của phân cấp tài khóa đến giảm nghèo lại trở nên khó khăn hơn trước nhưng cấp thiết nhằm đưa ra những minh chứng thực nghiệm đáng tin cậy góp phần thực hiện mục tiêu SDGs về giảm nghèo trong bối cảnh kinh tế toàn cầu mới cho đến năm 2030.

Trong khi hầu hết các nghiên cứu trước đây xem xét các tác động của phân cấp tài khóa đến nghèo chủ yếu qua các nghiên cứu thực nghiệm, nghiên cứu này đóng góp một phần vào việc hệ thống khung lý thuyết và đồng thời cung cấp minh chứng thực nghiệm cho mối tác động này ở Việt Nam. Kết quả nghiên cứu của nhóm tác giả cho thấy: (i) Phân cấp tài khóa đại diện bằng tỷ lệ giữa thu có nguồn gốc địa phương với tổng thu địa phương sẽ có tác động giảm nghèo thu nhập/chi tiêu trong giai đoạn 2010-2015 và không có ý nghĩa đối với giảm nghèo đa chiều trong giai đoạn 2016-2019; (ii) Tăng trưởng kinh tế và giáo dục đều có tác động đến giảm nghèo ở cả hai giai đoạn, trong đó tác động của tăng trưởng kinh tế tương đối lớn, còn tác động của các khoản chi phúc lợi ở địa phương khá nhỏ; (iii) Cải thiện cơ sở hạ tầng qua mạng lưới thông tin và tăng cường sự tham gia của người dân cấp cơ sở không có ý nghĩa giảm nghèo thu nhập/chi tiêu và nghèo đa chiều trong cả hai giai đoạn 2010-2015 và 2016-2019. 

Kết quả nghiên cứu này mang ý nghĩa quan trọng về mặt lý luận và thực tiễn trong bối cảnh kinh tế Việt Nam hiện tại và tương lai. Bằng cách làm sáng tỏ hơn về khung lý thuyết tác động của phân cấp tài khóa đến giảm nghèo, cũng như đánh giá tác động thực tế trong giai đoạn 2010-2019, nghiên cứu cung cấp những hàm ý sâu sắc cho các nhà hoạch định chính sách về việc cải thiện nghèo thu nhập và nghèo đa chiều thông qua phân cấp tài khóa ở Việt Nam.

>>> Chi tiết bài báo xem tại:

Pham, T. H., Bui, H. N., Do, A. D., Le, A. D., Ha, D. L., & Ngo, H. A. (2022). The Impact of Fiscal Decentralization on Poverty Reduction in Vietnam. The Economics and Finance Letters, 9(2), 235-243. https://doi.org/10.18488/29.v9i2.3128

GIỚI THIỆU TÁC GIẢ

TS. Phạm Thu Hằng: Học viện Ngân hàng

PGS.TS. Bùi Huy Nhượng: Trường Đại học Kinh tế Quốc dân

PGS.TS. Đỗ Anh Đức: Trường Đại học Kinh tế Quốc dân

TS. Lê Anh Đức: Trường Đại học Kinh tế Quốc dân

Hà Diệu Linh: Trường Đại học Công đoàn

Ngô Thị Hải An: Trường Đại học Kinh tế - ĐHQGHN