Những tính toán trong bài thảo luận chính sách của nhóm tác giả Nguyễn Đức Thành, Bùi Trinh, Phạm Thế Anh, Đinh Tuấn Minh, Bùi Bá Cường, Dương Mạnh Hùng đã chỉ ra rằng việc huy động nguồn vốn để kích cầu có thể là khả thi, nhưng thâm hụt ngân sách nhiều khả năng sẽ lên mức cao, gây ra sự mất cân đối cho nền kinh tế.
Ban biên tập xin trích giới thiệu một phần nghiên cứu này để độc giả cùng tham khảo.
Ba nguồn vốn chính
Theo như công bố gần đây của Chính phủ, việc thực hiện gói giải pháp kích cầu trị giá 100 ngàn tỷ (tương đương với khoảng 25% dự toán tổng thu ngân sách năm 2009) sẽ được tài trợ qua ba nguồn chính: phát hành trái phiếu Chính phủ; miễn giảm thuế; và sử dụng quỹ dự trữ Nhà nước.
Tài trợ thông qua phát hành trái phiếu trong nước có thể chia thành vay nợ từ công chúng hoặc từ hệ thống các ngân hàng thương mại.
Giả sử Chính phủ phát hành trái phiếu ra công chúng và dùng số tiền huy động được để tài trợ cho gói kích cầu. Trong trường hợp này cơ sở tiền tệ sẽ không đổi và không có tác động gì đến cung tiền lẫn sức ép lạm phát. Tuy nhiên, việc tài trợ này gặp phải những khó khăn nhất định.
Thứ nhất, việc phát hành trái phiếu ra công chúng sẽ gặp khó khăn khi mức lãi suất không còn hấp dẫn như trước, đồng thời lạm phát kỳ vọng có thể tăng trở lại khi Chính phủ phát đi tín hiệu kích cầu. Nguồn huy động được chắc chắn sẽ không lớn khi mức huy động vay nợ trong nước hiện nay của Chính phủ đã vào khoảng gần 50 ngàn tỷ đồng một năm.
Thứ hai, việc tài trợ cho gói kích cầu này thông qua vay nợ sẽ đẩy lãi suất lên cao và gây sức ép xấu đến khu vực tư nhân và tăng trưởng kinh tế. Huy động với lãi suất cao còn làm tăng các khoản trả lãi thêm hàng chục ngàn tỷ đồng mỗi năm trong tương lai, và làm trầm trọng thêm vấn đề thâm hụt ngân sách.
Ngược lại, nếu Chính phủ vay nợ hệ thống ngân hàng thương mại sẽ gây sức ép đối với dự trữ của các ngân hàng này và các ngân hàng sẽ đòi hỏi trợ giúp về khả năng thanh khoản từ Ngân hàng Nhà nước. Nếu những đòi hỏi này được đáp ứng, cơ sở tiền tệ sẽ tăng và lạm phát sẽ quay trở lại.
Nếu Ngân hàng Nhà nước không đáp ứng những đòi hỏi về tính thanh khoản này, các ngân hàng thương mại buộc phải giảm các nguồn tín dụng cho khu vực doanh nghiệp tư nhân và lao vào một cuộc cạnh tranh lãi suất huy động như những gì đã diễn ra trong đầu năm nay.
Do vậy, việc thực hiện gói kích cầu có thể không đạt được mục tiêu như mong đợi khi biện pháp tài trợ thông qua vay nợ trong nước được lựa chọn. Việc vay nợ sẽ đẩy lãi suất lên cao và gây khó khăn thêm cho các doanh nghiệp tư nhân và không thúc đẩy được tăng trưởng kinh tế.
Tài trợ qua miễn, giảm, hoãn, chậm việc thu thuế để doanh nghiệp có nguồn đầu tư. Đây là một biện pháp có lợi và có thể giúp duy trì hoặc mở rộng sản xuất cho các doanh nghiệp. Tuy nhiên, biện pháp nay cũng có những nhược điểm nhất định.
Thứ nhất, trong tình hình bội chi ngân sách như hiện nay (khoảng 5%/năm), việc miễn giảm thuế và chậm thu sẽ ảnh hưởng đến các khoản chi ngân sách khác và hạn chế tác động của việc kích cầu.
Thứ hai, tổng nguồn thu từ thuế thu nhập doanh nghiệp hiện nay vào khoảng 100 ngàn tỷ đồng, do vậy lượng thuế mà các doanh nghiệp được hưởng miễn, giảm, hay chậm thu sẽ không nhiều.
Ngoài ra, biện pháp tài trợ này còn đặc biệt gặp khó khăn trong thực thi. Việc lựa chọn doanh nghiệp nào được hưởng lợi từ biện pháp này là một thách thức, dễ gây ra sự bất đồng và thiếu niềm tin vào sự công tâm của các cơ quan đại diện thực thi chính sách của Chính phủ.
Sử dụng quỹ dự phòng để tài trợ cho gói kích cầu thì quyết toán ngân sách nhà nước các năm cho thấy nguồn quỹ dự phòng là quá nhỏ so với gói kích cầu.
Tài trợ thông qua quỹ dự trữ ngoại hối thì ngoại tệ sẽ được bán ra công chúng cho tới khi dự trữ giảm xuống ngưỡng an toàn. Việc tài trợ này cực kỳ rủi ro nếu công chúng tin rằng dự trữ ngoại hối đang cạn dần và có thể dẫn đến sự tháo chạy của tư bản nước ngoài và đầu cơ ngoại tệ. Cuối cùng sẽ là sự phá giá đồng nội tệ và sức ép lạm phát.
Hiện nay, mức dự trữ ngoại hối của Việt Nam khoảng 20 tỷ USD. Việc kich thích đầu tư và tiêu dùng thường kéo theo sự gia tăng mạnh của nhập khẩu máy móc, thiết bị, nguyên vật liệu, hàng tiêu dùng… và với mức dự trữ ngoại hối như vậy, có lẽ chỉ là vừa đủ ngưỡng đảm bảo an toàn của hệ thống tỷ giá (đặc biệt về mặt tâm lý).
Rõ ràng, việc sử dụng dự trữ ngoại hối tài trợ toàn bộ cho gói kích cầu vài tỷ USD là điều vừa không khả thi vừa không sáng suốt.
Tăng sản lượng khai thác và xuất khẩu dầu thô cũng là một nguồn tài trợ quan trọng khác cho chi tiêu Chính phủ.
Tổng nguồn thu từ dầu thô hàng năm trong năm các năm 2007-2008 là vào khoảng gần 70 ngàn tỷ đồng, chiếm hơn 20% tổng nguồn thu. Tuy nhiên, tác động của cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu đã khiến giá dầu thô giảm hơn 70% kể từ đỉnh cao 140 USD/thùng xuống dưới 40USD/thùng, và chưa có dấu hiệu tăng trở lại trong thời gian tới.
Điều này khiến cho việc duy trì tổng mức thu từ dầu theo kế hoạch trong năm 2009 giảm mạnh. Lấy một ước lượng sơ bộ và đơn giản là nguồn thu giảm khoảng 50%, thì đã tương đương 30 ngàn tỷ đồng.
In tiền để tài trợ cho thâm hụt ngân sách thì sẽ có hai trường hợp xảy ra. Một là Chính phủ có thể trực tiếp thông qua Ngân hàng Nhà nước in tiền để tài trợ cho chi tiêu. Biện pháp tài trợ này ngay lập tức sẽ dẫn đến tăng trưởng cơ sở tiền tệ và cung tiền.
Hai là Chính phủ ban đầu có thể vay tiền của công chúng và hệ thống ngân hàng thương mại thông qua phát hành trái phiếu. Nhưng nếu sau đó Ngân hàng Nhà nước can thiệp mua lại các khoản nợ này của chính phủ thông qua nghiệp vụ thị trường mở, hoặc nhằm đáp ứng sức ép thanh khoản gia tăng của hệ thống ngân hàng thương mại, thì một lượng tiền tương tự như khi in tiền trực tiếp cũng sẽ được bơm vào nền kinh tế.
Trong cả hai trường hợp, cơ sở tiền tệ và cung tiền sẽ tăng, gây ra lạm phát và bất ổn kinh tế vĩ mô trong tương lai.
Việc tài trợ cho chi tiêu qua gói kích cầu thông qua Ngân hàng Nhà nước còn có thể làm trầm trọng hơn những rủi ro kinh tế khi Ngân hàng Nhà nước theo đuổi chế độ tỷ giá gắn chặt với đồng USD như hiện nay.
Như đã nói ở trên, kích thích đầu tư và tiêu dùng thường kéo theo sự gia tăng mạnh của nhập khẩu máy móc, thiết bị, nguyên vật liệu, hàng tiêu dùng. Vì vậy, việc tài trợ cho gói giải pháp kích cầu thông qua Ngân hàng Nhà nước, một mặt làm tăng cung nội tệ, mặt khác làm tăng cầu ngoại tệ do nhu cầu nhập khẩu tăng.
Khi đó, Ngân hàng Nhà nước sẽ buộc phải can thiệp vào thị trường ngoại hối bằng cách bán ra ngoại tệ nhằm duy trì tỷ giá, gây sức ép về tính thanh khoản đối với hệ thống ngân hàng thương mại, thâm thủng dự trữ ngoại hối, phá giá đồng nội tệ, và cuối cùng là lạm phát.
Tài trợ thông qua vay nợ nước ngoài thì theo báo cáo nợ nước ngoài năm 2008 của Bộ Tài chính, tổng dư nợ nước ngoài tính đến hết năm 2007 đã vào khoảng 311 ngàn tỷ đồng (tương đương gần 30% GDP). Hơn nữa, khả năng vay nợ thêm nước ngoài trong bối cảnh khủng khoảng kinh tế toàn cầu cộng với việc tạm ngừng cấp vốn ODA từ Nhật Bản là rất khó khăn.
Tác động của việc tài trợ cho gói kích cầu thông qua biện pháp vay nợ nước ngoài, nếu có, sẽ phụ thuộc nhiều vào chủ trương theo đuổi chế độ tỷ giá của Ngân hàng Nhà nước trong thời gian tới.
Nếu Ngân hàng Nhà nước theo đuổi chính sách ổn định tỷ giá quanh mức công bố như hiện nay, điều này có nghĩa Ngân hàng Nhà nước sẽ phải can thiệp mua vào lượng dư cung ngoại tệ do Chính phủ đã bơm vào nền kinh tế sau khi vay nước ngoài. Cơ sở tiền tệ và cung tiền cuối cùng sẽ tăng và gây ra lạm phát.
Tuy nhiên, nếu Ngân hàng Nhà nước chủ động thả lỏng mức kiểm soát tỷ giá thì hậu quả của việc làm này sẽ là sự lên giá của đồng nội tệ và tác động xấu đến khả năng cạnh tranh trên thị trường thế giới của hàng xuất khẩu Việt Nam.
Cuối cùng, Chính phủ có thể thông qua việc trì hoãn trả nợ tài trợ cho gói kích cầu. Đây là một trong những biện pháp quan trọng và thường xuyên được thực hiện ở các nền kinh tế chuyển đổi.
Theo những tính toán của Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF), tổng nợ của Việt Nam tính đến cuối năm 2007 đã vào khoảng 50% GDP (trong đó nợ trong nước chiếm khoảng 2/5, nợ nước ngoài chiếm 3/5).
Việc tích lũy thêm nợ làm trì hoãn những tác động xấu có thể có của các biện pháp tài trợ gói kích cầu. Tuy nhiên, nó sẽ tác động đến kỳ vọng của khu vực tư nhân về sự phát triển trong tương lai của nền kinh tế. Các cá nhân và tổ chức kinh tế sẽ dự đoán về sự gia tăng của thuế và lạm phát, và làm xấu đi tình hình tài chính.
Các kịch bản
Chính phủ có thể kết hợp các nguồn tài trợ nói trên để tài trợ cho gói kích cầu, với giả định Chính phủ tiếp tục duy trì cơ cấu các khoản thu - chi khác và mức thâm hụt ngân sách hàng năm như hiện nay, và tìm các nguồn khác để tài trợ cho gói kích cầu.
Căn cứ trên các số liệu thực tế hoặc dự toán của năm 2008 đối với các nguồn tài trợ này, Chính phủ có thể tăng mỗi nguồn tài trợ này ở bốn mức khác nhau, tương ứng với bốn kịch bản sau (các kịch bản có cùng giả định nguồn thu từ dầu thô giảm một nửa trong năm tới so với năm 2008).

Với kịch bản 1, để huy động được khoảng 1 tỷ USD trong một năm, Chính phủ cần tăng vay nợ trong nước lên tương đương 140% so với lượng vay trong năm 2008. Đồng thời, tất cả các nguồn khác đều phải nỗ lực huy động nhiều hơn năm trước. Trong trường hợp đó, thì thâm hụt ngân sách cũng tăng khoảng gấp rưỡi, lên tới khoảng 100.000 tỷ đồng, và bằng 7% GDP.
Với kịch bản 2, 100.000 tỷ được huy động trong hai năm (trung bình 50.000 tỷ một năm). Theo cách lựa trọn tài trợ như trong bảng trên, thâm hụt ngân sách lên tới khoảng 9% GDP. Đây là những mức thâm hụt rất lớn và trầm trọng.
Với kịch bản 3, 75.000 tỷ được huy động trong mỗi năm, thì phải phát hành trái phiếu bằng 160% năm 2008, đồng thời tăng vay nợ thêm 1.5 tỷ USD so với năm 2008, song song với việc miễn giảm thuế 20.000 tỷ, giảm dự trữ khoảng 1 tỷ USD và tài trợ bằng in tiền cũng một khoảng gần như vậy. Đây là một gói giải pháp khá mạo hiểm, và thâm hụt ngân sách có thể lên tới hơn 10% GDP, một có số đáng báo động về mất cân đối vĩ mô.
Với kịch bản 4, chúng ta giả định quy mô gói kích cầu lên tới 100.000 tỷ đồng trong một năm, trong đó 25% là thông qua miễn giảm thuế, và 75% là tăng chi tiêu. Thông qua việc sử dụng quỹ dự trữ 20.000 tỷ và in thêm một lượng tiền tương tự, thì mức thâm hụt ngân sách ước tính vẫn tới hơn 11,3% GDP, và gấp 2,5 lần mức thâm hụt hiện nay xét về giá trị (150.000 tỷ đồng). Để tài trợ cho khoản thâm hụt khổng lồ này, có thể cần tăng vay nợ nước ngoài gấp 3 lần và nợ trong nước hơn gấp đôi so với năm 2008.
Nói tóm lại, việc huy động thêm khoảng 1 tỷ USD/năm trong hai năm tới là khả thi. Để đạt được điều này, Chính phủ phải chấp nhận mức thâm hụt lên tới gần 7% GDP. Nếu Chính phủ muốn huy động nhiều hơn chỉ tiêu trên, mức thâm hụt sẽ nhanh chóng đạt và vượt mức 10% GDP. Đây là mức có thể gây những mất cân đối nghiêm trọng đối với nền kinh tế mà hậu quả chưa lường hết được về mặt vĩ mô.